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温宗国:“无废城市”建设的关键路径及国家试点展望

   日期:2019-12-03     来源:清华PPP研究中心    作者:温宗国    
核心提示:温宗国编者按:2019年11月16日,由国家发展改革委、中国银保监会、联合国欧洲经济委员会指导,清华大学主办,清华大学PPP研究中
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温宗国

编者按:2019年11月16日,由国家发展改革委、中国银保监会、联合国欧洲经济委员会指导,清华大学主办,清华大学PPP研究中心承办的“第四届中国PPP论坛”在清华大学主楼后厅召开。在论坛会上,清华大学环境学院教授温宗国发表,以“无废城市”建设的关键路径及国家试点展望为主题的演讲。

非常荣幸能在此与大家分享党中央和国务院力推的“无废城市”试点建设工作。我本人是国家“无废城市”建设试点咨询委员会专家成员,所以在“无废城市”试点建设上做了一些决策支撑工作。

所谓“无废城市”,类似于国际上的如欧洲“零废物计划”,日本的“循环型社会”,以及台湾地区的“零废弃”社会等,还有很多其他类似的计划,这些“零废弃”社会的普遍做法是将固体废物减量化、资源化作为转变经济发展模式的重要途径。“无废城市”国家战略的提出,主要是为解决自然资源瓶颈、废物处置对稀缺土地资源的占用以及固废污染等问题。虽说“无废城市”概念在全球还没有达成共识,但是各国总的来讲都将“零废物”作为发展愿景和努力的方向。

我们国家正在进行“无废城市”试点建设工作。党的十九大报告提出“加强固体废弃物和垃圾处置”改革任务,2018年中央深改委将“无废城市”建设试点列入当年工作重点,随后生态环境部制定了试点工作方案,推出了“11+5”个试点建设名单。为了支持和指导这些城市开展试点建设工作,生态环境部印发了《“无废城市”建设试点实施方案编制指南》和《“无废城市”建设指标体系(试行)》,“11+5”个试点城市的建设实施方案于今年9月份都已通过国家评审。我本人参加了若干试点建设实施方案的编制,同时也做了一些有关实施方案编制指南、建设指标体系和试点实施方案评审的支持工作。试点建设的核心是实现城市固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全的目标。到2020年,系统构建一套建设指标体系,构建制度、技术、市场和监管等四个支撑体系,扶植一批固体废物资源化利用骨干企业,和一批可复制、可推广的“无废城市”建设示范模式。按照试点建设任务,将重点围绕工业绿色生产、农业绿色生产、绿色生活方式、危险废物安全管控、激发市场主体活力等五项试点任务进行工作部署。

研究团队前期对“11+5”个试点城市做了初步梳理,一是试点主要分布上东部发达地区,但11个地级城市试点包括生态脆弱、经济欠发达地区城市代表的西宁,也有资源枯竭城市、老工业基地转型代表的包头、盘锦、铜陵和徐州,农业生产区、中部城市代表的许昌,还有长江上游和下游的重庆(主城区)、绍兴,科技创新城市代表的深圳,以及滨海与国际旅游城市代表的威海和三亚,5个开展相关试点工作的特例地区包括雄安新区、中新天津生态城、北京经开区以及光泽县、瑞金市等。入选的11个试点城市,是我国大多数地级市中的典型代表。一是试点城市分布于不同的区域和省份,从数百万人口的大城市、超500万的特大城市到过千万人口的超级大城市,城市规模及城市发展水平不均衡。二是基本形成固废处置和管理体系,但与“无废城市”相关的前期工作基础也有差异。以生活垃圾管理为例,像深圳、重庆等人口过千万的超大型城市,前期循环经济产业的发展较快,垃圾分类、餐厨垃圾资源化利用等方面基础较好,已经获得了一些重点项目的支持,徐州、重庆等获得了许多国家循环经济工作的试点。三是试点城市固废管理能力差异明显。“无废城市”的目标是接近零填埋,但是这些试点城市的垃圾处置有的全部通过填埋,例如西宁;也有全部通过焚烧的,例如重庆,当然大多数是填埋和焚烧相结合的。

按照“无废城市”的部署,有五个试点建设的关键路径:构建固废处理处置相关的技术体系,支撑固废管理的市场体系和制度体系,同时加强固废监管的体系。为支撑这四个体系的建设,还需要推动一系列重点建设工程项目。从这五个关键路径中试点城市提出的相关任务清单看,监管体系和工程建设项目,在这些试点城市的重点任务清单里面占的比例是最高的,也是重点发展领域。相反,制度体系和市场体系数量较少。从我们前期的调研结果来看,在这两个领域里手段是很缺乏的,一些运营手段的创新也都不是特别的理想。

这些突出共性问题产生的根源,无外乎是固废的监管能力和统计基础较差,公众、企业、政府部门认识不到位,技术投入不足,体制机制不畅等原因。要突破这些问题,推进“无废城市”试点建设,需要构建并完善制度体系、监管体系、技术体系和市场体系,通过这四大支撑体系的协同发力来推进固废全过程管理体系。进一步对建设工程项目进行细化,可以分工业源、危险废物、生活源、农业源、再生资源等板块来看,总的来讲无论是哪一类废弃物,都是从源头减量、过程资源化利用、末端安全处置。在工业源这块,清洁生产是作为源头减量的重点工作部署,项目数量极多,但主要是作为一种管理手段来推进,实际投资额不大。其他的像各种单一废弃物的处理处置,以及多源废弃物协同处置项目,也是主要部署的工程项目,从建设项目数量上和投资金额上看,占比都是领先。从投资总数来看,投资最多的是生活源是765亿,其次是工业源170亿。

在农业源领域投资的63亿中,单一废弃物的处理处置就有39亿。农业源技术体系的支撑非常薄弱,其管理、制度各方面都存在较大差距,包括项目的经济性等,跟前面生活源、工业源相比都较差。再生资源也有60多亿。剩下的项目则是搭建固废物联网监控平台、信息管理平台、宣传教育基地建设等。
从建设重点工程统计分析图上看,生活源投资金额最高,其次是工业源,再次是危险废物,那么未来投资的重头戏都在哪?基本上可以由此来判断。农业源、再生资源这类的投入比较少。另一方面,看资金来源。对14个试点的近千个项目做梳理,从统计图上看,黄色的是财政资金,灰色是社会资金,是主要投资主体。

生活源的所有工程项目中,从投资热度来看,生活垃圾、建筑垃圾排在前列,其次才是市政污泥。再生资源类的项目基本都上是回收基础设施的建设,其余项目占比都非常小,这与过去我们在这个领域里已经相对成熟有关。农业源中种养循环农业示范、秸秆这两块的投资是非常显著的,其他的如废旧农膜、农药包装物等投资额都非常低。危险废物里面,工业源是占据最大的比重,投资超过120亿,是试点城市建设的重点工程。

这些重点工程的建设特别需要有一些市场、制度等政策上的支撑,例如固废收集体系建设都很困难。那么到底应当采用什么样的市场体系?这在“11+5”的试点城市里有很多尝试:比如说现在刚刚开始的第三方治理服务,也有在这个领域做得比较好的江苏省绿色金融、绿色信贷在固废领域的探索,还有城市尝试固废处理处置的市场化制度,探索财税补贴政策,培育绿色产业、服务业等一系列重要的市场机制,在各试点都有不同的创新,不断完善市场机制,从“供给侧”支撑无废城市。制度方面应当完善顶层设计、构建长效机制,统筹规划。目前有些地方积极推进“无废城市”建设的相关立法,例如生活垃圾分类管理的地方法律等。除了地方性法律法规外,还有部门一些规范性文件、标准规范制定等,是“无废城市”试点里面比较常见的方式。固体废物监管、执法能力建设和风险防范上也有一些相应的监管措施。

总的来讲,从长效的支撑机制角度看,细分下去,数量上多数还是以行政管控为主,以盘锦、徐州、包头、铜陵4个试点城市为例,比较突出采用的是部门规范性文件、专项规划与行动方案、组织管理与考核、以及“无废城市”监管平台等,当然也包括培育绿色产业、服务业发展的一些政策创新。其他的还有类似于环境责任保险制度、第三方治理都还非常薄弱。我们这些“无废城市”的制度和市场体系的支撑总体上是比较薄弱的。

在“无废城市”试点工作中尚存在以下4个关键问题:第一,就是我们看到的无废城市试点建设中,固废管理职能部门交叉及协调管理机制有突出问题。以徐州为例,算下来固废管理涉及环保、环卫、园林、卫健委、水务、商务、农业等十多个部门,有些部门的数据要交叉统计,却连底数都摸不清楚,是目前管理上问题突出的地方。

第二,是固废的追踪溯源和全过程管理,“无废城市”的核心就是需要搞清楚固废全过程的流向。当前,一般工业固废底数不清、去向不明的问题普通存在,快递、农业等包装废弃物、园林农贸垃圾流向不清,固废产生、转运、利用处置全流程管控体系不健全。

第三个关键问题就是,垃圾分类、收集和处理的系统性,垃圾分类是目前大家都很关心、“无废城市”建设的一个很重要的手段。就是垃圾要从源头开始进行大分流、细分类,并与此之后的关键处理处置基础设施要配套。在生活垃圾四分法分类之后,如何对应不同的技术和基础设施来进行后续处置,从试点城市来看目前还存在很大的挑战。比如,说上海大规模开展垃圾分类后,后续厨余垃圾处理设施建设滞后无法及时处理,带来了很多人力、财力浪费的问题。另一方面,源头生活垃圾分类的参与度以及投放准确率对后续处理也是一项很大的挑战。原来是一堆混合垃圾,如果投放的准确率低,很有可能是一堆混合垃圾就变成了四堆混合垃圾,完全没有意义。如果厨余垃圾没有配套设施就没有办法处理,往往在后端又对其进行了二次混合。

最后一个关键问题,就是有关固废处理处置技术选择和空间布局。当前城市固废处理处置(焚烧、填埋、厌氧消化等)工程建设布局分散,土地利用碎片化,各处理设施间的能、水、渣的代谢缺乏有效协同,易形成二次污染,“邻避效应”十分显著。没有进行集中化的处置就会导致二次污染非常显著。每类固体废物均存在多项可选择工艺路线,而每项工艺路线都存在相对优势和固有缺陷。我们主张要对这些工艺技术路线进行系统性评价,不是简单的说将垃圾烧了或者直接填埋就行了。需要考虑不同技术之间的协同共生和规模匹配,引入优化模型选择最优技术路线和处置规模。比如在张家港,固废产生量增加快速、处置设施布局分散;不同来源固废缺乏协同处置,处置效率及能源化水平低,二次残余物的污染风险突出。当前有10余类固废、20多个设施分布在各个城市里面,现在就是要按照刚才说的系统性问题,去走不同技术的协同处置路径。比如说在垃圾分类之后,通过分质分选预处理,可燃组分去焚烧发电或者热解气化,这两个都是可以创造燃气、电和热的,可生物降解组成可以走厌氧产沼气,最后残余成分可以靠填埋兜底。过去传统的单品种固废处理处置技术的潜力较为有限,解决这一问题的关键在于从固废源头分类、分选预处理、清洁能源化和二次污染控制全链条的园区化协同处置。在这样一个理念指导下,团队对张家港、徐州、成都等很多城市做了系统规划设计,推动固废处理处置基地成为城市低碳清洁能源中心,可以实现物质、副产品、水和能量的协同处理处置,并用填埋对城市难处置固废进行兜底。园区化协同处理处置为“无废城市”试点建设的重要支撑点。

我的汇报就到这里,谢谢!

(作者:清华大学环境学院教授、国家工业节能与绿色发展评价中心主任) 
 
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